苏维埃时期的工作检查制度研究
——以中央苏区为中心
来源:《湖湘论坛》2018年第2期        发布时间:2018-05-08
彭庆鸿   万振凡
  工作检查是指上级机关对下级机关具体工作执行情况的检查,是上级督促下级工作执行的有效方式。苏维埃时期的工作检查制度是革命政权进行早期制度探索的重要内容,对苏区时期的各项工作执行起到了督促作用。苏区史研究是我国史学界方兴未艾的研究领域,而以往学界对苏区的工作检查制度研究却有所忽视,缺乏专门的研究成果。本文以中央苏区为中心,对苏维埃时期的工作检查制度做一个初步探讨,抛砖引玉。
  一、蓝图绘构:工作检查制度的文本设计
  我国古代历朝均重视对地方工作的检查。汉朝实行刺史制度。刺史替天子巡视,对各地方以“六条问事”,行使工作检查的职能,年底回京述职。到了明清时期,工作检查体系更为完善。中央设“六科”,“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。[1]对六部贯彻执行皇帝旨意的情况实施监督,以保证皇帝政令的贯彻。中央与地方之间,则通过“办文时限”制度进行催报督查。公文下达时,明确办文时限。“照依《大明令》小事五日,中事七日,大事十日,并要限内结绝”。[2]
  古代制度为苏区制度建设提供了历史借鉴。随着苏区的日益扩大,各项工作也日益繁杂,中央“形成很多训令、通令、决议、条例等来指导各级政府”。[3]为了更有效督促下级政府对这些政令的决议,工作检查制度孕育而生。
  1931年11月,苏维埃中央执委会第一次会议通过了《苏维埃地方政府的暂行组织条例》,明确规定:定期检查各科各部及下级苏维埃政府的工作,是各级苏维埃总的工作方式之一。[4]280并对工作检查制度进行了初步设计。首先,检查主体为各政府主席团和各科、各部机构。“各科、部对所管辖和有关系的机关的检查”,主席团对各科、各部门,对所管辖苏维埃政府要进行工作检查”。[4]281这里面包含两个层级的检查,一个是具体部门之间的层级检查,另一个是上级对下级政府的层级检查。
  其次,该条例对政府工作检查的频率、检查时间、工作汇报有严格要求。检查时间上“主席团对于各科和各部的工作,最少每两月须检查一次”;“各科和各部对于他(它)所管辖和有关系的机关,最少两个月须检查一次”;主席团对于他(它)所管辖的苏维埃政府的工作,最少每三个月须检查一次。[4]281即部门层级之间的检查频率至少为两个月检查一次,即一年最少检查 6 次,而主席团对下层苏维埃政府的检查频率为最少每三个月一次,即一年最少检查 4 次。每次工作检查之后,要形成报告,在专门会议上做汇报。各科和各部对于所管辖和有关系的机关的检查结果,要在各科的干事会议或全体人民会议上或各部的委员会议上做报告,主席团对于各科和各部的工作,或对于所管辖的苏维埃政府的工作的检查结果,要在主席团或执行委员会的全体委员会议上作报告。[4]281
  总之,苏维埃政权成立初,为了更好地推进各级政府对中央政令的执行,通过《苏维埃地方政府的暂行组织条例》对工作检查制度进行初步的文本设计。
  二、困境下的改进:中央政府对工作检查制度的强化
  任何制度的设计其目的在于良好的实行,文本设计出的规章制度与现实实施有一定差距。规章制度只有在实践中不断调试,才能更加完善。
  苏区工作检查制度在实施之初出现了各种困境。一方面是,各级政府未能有效实行对下级的工作检查,使该制度流于形式?!对菪凶橹趵繁竟娑酥飨?、各科、部门应定期对下级进行工作检查,但各级政府多敷衍了事。面对上级的文件,许多乡区政府,甚至县、省两级政府,也不过是依样画葫芦用油印翻印一下,发下去他的责任就完了,这些事情下级做了没做,也不过问,敷衍了事。[3]项英为此抱怨道:“各上级政府没有执行自己的职责,没有实行工作的督促和考察,特别是没有在每件工作做了以后,实行检查一次,而加以指示和纠正”。[3]另一方面,工作检查制度缺乏相配套的工作汇报机制,使得工作检查无法开展。自下而上的报告与自上而下的结合,工作检查才能更有效开展。此外,上级工作检查之后也要及时向大会做报告。但是这些未能得到有效实行。1932年起,连续“两三月里,中央没有接到各地政府对于执行各项法令的经过情形的报告”。“很多政府不但没有实际工作的报告制度,连讨论都没有讨论”。[3]
  由于工作检查制度未能有效实施,以至于地方政府对各项政令的执行情况很不乐观,出现拖延或不执行的现象。许多工作人员“围在政府吃闲饭睡午觉,形成无政府状态,一面又形成官僚气习,凡是迟滞”[5]。也“有许多地方政府,没有照着法令切实执行,或者是执行得极不充分,甚至有忽视执行上级命令和法令的疏忽懈怠的严重现象”。[6]即使有些地方政府执行了中央的命令,也存在许多做的不对的地方,没有很正确地按照中央的规定去做。
  较差的执行力已严重影响到了苏区各项工作的开展,引发了中央的重视。项英在1932年2月发现了这一问题,认为“建立强有力的地方苏维埃就要很严格地实行工作的检查”。[3]在他的推动下,中央于同年3月下发了《切实执行工作检查》的第五号文件,要求“立即切实执行各级政府的工作检查,在工作检查中应该考察在政府机关的工作人员是否有消极息工腐化,不尽职等情形”[7]中央一方面,连续下发文件,督促各级政府对具体工作开展检查。在中央政府成立周年纪念日时,要求“检查各级政府一年来之工作”;在中央的督促下,各级苏维埃政府也逐渐加强了对各项工作的检查。这从各省、县苏维埃政府各阶段的工作报告中也能反映。另一方面,则频繁跨级对县级政府开展工作检查。如1932年3月,中央执委会跨级直接对瑞金县的工作进行了检查,对统一财政等4处工作进行了肯定,对土地法、劳动法、妇女工作等提出了9点不足,各乡区的选举工作也存在7处不足,并针对性地提出了14点指示,以帮助瑞金县改善工作。[7]
  工作检查内容方面,检查对象从单个检查发展到全面检查。中央第五号训令要求各地方检查的工作有6项,分别是选举运动、春耕运动、帮红工作、执行优待红军条例、肃反工作、财政统一。[6]由于各地政府的办事的人,文化程度低,看不懂文件而导致工作不能执行,为此中央在第六号训令中增加了政府工作人员的学习检查。“检查他们的成绩,如故意忽视学习的工作,敷衍了事者,则以怠工论”[8]。随后在实践中,中央根据工作执行的需要,不断扩充工作检查内容。至1932年11月,中央政府成立一周年际,要求“检查各级政府一年来之工作”。工作检查内容的涉及面非常广泛,有扩红、土地分配问题、劳动法执行情况、选举运动、财政统一、公债、妇女婚姻、肃反、政府工作人员学习等各方面工作。
  此外,为了配合苏区中心工作的开展,工作检查也有侧重,效果也各不相同。其中扩红等相关工作一直是苏维埃时期的中心工作,也是检查重点。1932年2月,临时中央政府发布了关于执行优待红军条例的第九号训令,“为了督促各级政府切实执行优待红军条例起见,由各政府工农部派专人检查”。[9]随后中央第五号命令《切实执行工作检查》再将扩红作为检查的重点。同月中央又多次对兴国、宁都等各地区进行了扩红检查。除肯定兴国县“扩大红军工作已获得相当成绩,留红军公田已实行”[7]外,也对其他县扩红工作中的很多问题进行了指出。由于扩红关系到苏区的生死存亡,因此对扩红工作的检查一直持续到中央苏区的陷落。此外,春耕、财政统一、选举运动、公债等工作也是检查的重点。由于篇幅限制,笔者不全面展开。
  此外,中央也加强了对工作检查后的纪律处分。中央曾明文规定:“凡是执行得不充分的,都要加以批评或指正。如在工作上发生严重的不好现象者,甚至将该政府负责人撤职,上级不尽职的同样要负责任”。[6]为此,中央政府经常以某一工作为检查的中心来考查各级政府工作的成绩,如再发现如过去之敷衍,怠工者,就要给予革命纪律的处罚。[10]28工作检查后的纪律处分无疑将对被检查者带来无形的政治高压,迫使他们去执行上级的决议与任务。
  总的而言,从 1932 年 3 月起,随着苏维埃中央政府对检查工作的强制推动,工作检查取得了部分成效。
  三、多管齐下:苏区工作检查体系的完善
  1932年2月起,中央政府在强力推动工作检查制度的同时,也在同步完善其他相关的制度,多管齐下,进一步完善检查体系。
  第一,完善报告制度,形成自下而上的工作报告与自上而下的工作检查相配合。“在会议上定期听各科各部及下级苏维埃政府工作报告并审查之”[4]280,是各级政府一种总的工作方式。1931年12月15日,毛泽东、项英发布了《关于建立报告制度问题》的通令,指出,为建立坚强而有工作能力的苏维埃政权,各级苏维埃政府在工作方法上首先要建立下级向上级经常作报告的制度,上级对下级实行工作检查的制度。[11]可知,两种制度是相互配合的。苏维埃政权成立之初,各级政府普遍没有向上级开展过工作报告,制约了工作检查的开展。针对地方不做报告的状况,中央要求“各级政府对上级要实行报告制度,上级对于下级要立即实行按期检查工作,并负责来督促和指导工作”[6]。在中央发布的许多具体决议中,均明确写明“要随时将执行情形上报”[7]。在中央的要求下,省、县苏维埃政府开始向上级做工作报告。仅《江西革命历史文件汇集 1932》中就有省、县政府的工作报告 46 份。此外,检查员对下级工作检查后,也会向大会做检查报告。如何叔衡就曾在“中央委员会第二十四次?;?rdquo;上报告检查江西省苏区工作的情况后,“指出该省最近工作的优点与缺点,议决先给省苏一指示信。随后再派专员指导一切”[12]。
  为了及早获悉下级的工作执行情况,上级也会对下级的报告时间做明确规定。如1932年中央要求地方政府对选举运动、春耕运动等6项工作进行检查,规定“三月一日至三月三十一日止,为工作检查时期”。“乡政府于三月十五日前,须将工作报告区政府。区政府在三月十五日前,必须派人到各乡检查,定于二十日前将本区工作及检查情形报告县政府,且于二十日前,须派人到各区检查,于二十五日前,将全县工作及检查情形报告省政府,省于三十日前,汇集各县报告给中央”。[6]再如1932年5月,江西省委要求各县开展“红五月”工作。“红五月工作,各级党部要根据计划时刻检查,按期报告给县委,汇集到省委”[12],并对各项工作上报的截止时间明确说明。这样可使中央政府及时了解工作执行情况,从而针对性地作出政策调整。对于具体工作上的错误与不足,会提出相关建议与措施,或直接“派人来负责督促和指导工作”[7]。
  第二,加强党内巡视检查,达到工作检查与巡视检查的统一。党内巡视制度,是一种党内监督,其职能广泛,但工作检查是重要部分。1932年3月中央组织局重新审查通过的《中央巡视条例》规定巡视员要在各区实际工作中,审查下级机关的执行程度。[13]223 1932年 3 月,中央决定派梁柏台到宁都,刘开、周月林到石城指导并巡视工作。[13]223中央根据梁柏台的巡视报告,向宁都县提出了5点指示,以帮助他们切实去执行。[14]不久,梁柏台再次巡视会昌,中央讨论之后也给会昌提了6点指示。[15]巡视员巡视之后,会将巡视情况在中央常委会上汇报,然后再由中央向巡视地发出专门的指示信,或派专人前往帮助纠正工作中的问题。除了中央的直接巡视,中央也要求各地方“不要随便发文件,多用巡视指导,巡视员不是走马看花,不是站在旁边批评,而是负责的检查工作,帮助下级来解决工作的困难”。[10]51几个政府也普遍贯彻了。仅《福建省革命历史文件汇集(省委文件)》附录关于1931-1934年省巡视员对各地的巡视情况简报、报告就达13份之多。[16]荷花县青妇科的巡视员下乡巡视时,要求地方“每次会议要举行工作检讨,指出工作上的成绩与错误缺点来予以具体的工作指示与精密的分配工作”,“坚决撤销那些消极怠工腐化不能代表妇女利益的干部”[17]24,25。教育工作中,巡视员“要巡视检阅各级教育部的工作,除口问目见外,还要检查他们的工作计划,会议录,指示信,及工作布置与执行的程度”。[18]张宏卿指出“卓有成效的苏区教育与巡视制度息息相关”[19]。党内巡视制度配合了工作检查的开展。
  第三,除常规工作检查外,还采用突击检查,达到常规检查与突击检查结合?!对菪凶橹趵饭娑?,工农检查部“可以组织工农群众的突击队,突然地去检查某机关的工作”。[4]281 跟上级常规工作检查不同,突击队的检查是广大群众自下而上的工作检查。常规的工作检查是自上而下,体现的是中央对地方的有效监督,而突击检查主要由民众组织的突击队完成,自下而上,体现的是群众民主监督。有选举权的个人都可以参加突击队,每队最少 3 人,设队长 1 人。突击队的工作方式有以下两种:一是公开地突然去检查某苏维?;?,或国家企业和合作社,以揭破该机关或企业等的贪污浪费及一切官僚腐化的现象。二是在不干扰被检查机关正常工作的前提下,扮作普通工农群众到某机关去请求解决某种问题,看该机关的办事人员对工农的态度,办事的迟速,以测验该机关的工作现状”。[20]突击队每次突击之后,须向工农检察部做详细的报告。优待红军条例检查中,中央曾责成工农检察部,组织大批的突击队对于不执行优待红军条例的实行突击运动[21]。突击检查也发现了许多懒政、腐败现象?!逗焐谢纷?932年3月9日起,每期几乎均登载了许多有关突击队的检查报告,其中怠工、腐败就是检查中发现颇多的问题之一。如第13期报告了突击队对汀州民警局的突击检查,发现了其局长每天睡到中午十二点起床,且官架子十足。[22]第20期报告的《反对散漫化的苏维埃政府》、第22期《扩大红军马虎塞责的大拔区》、第23期的《不看上级政府命令的长汀县苏主席》等。这样的报告还有很多。报告出的突进检查也仅仅是全部检查中的冰山一角。
  四、苏区工作检查制度的成效与不足
  从苏区各项报告来看,苏区时期的工作检查确实起到了很好的成效。
  首先,通过工作检查,可暴露问题,找出原因,上级根据检查报告采取纠错行动,最后达到推进苏区工作的效果。以扩红相关工作为例,中央将扩红工作“列在工作目上第一位,成为经常的工作之一”[21]。通过工作检查发现,“许多地方政府对于这一伟大任务的执行不十分积极,对于帮助红军的工作,表现消极”[10]10。原因是许多政府“从未将扩大红军列为自己的经常工作之一、大部分是委之于扩大红军委员会而自已站在不负责的地位”[23],也没有从政治动员上去发动广大工农群众,而是“采取强迫命令的方式”[23],甚至“包庇开小差,勾引士兵回家”[20]。关于优待红军条例,“很多政府没有彻底执行”[24]。如中央对瑞金检查,发现“执行优待红军条例极不积极,公田虽分好,没有统计报告,同时对于红军家属的帮助耕种,也不充分,甚至如一区二乡发生因政府没有领导群众去帮助红军家属耕种,使其家属到中央政府要求准许他的儿子退伍回家耕田”[7]。4月,中央指出宁都政府“对于优待红军条例,有的地方完全未执行(固口区青山乡,三刀乡,大塘乡等没有完全做到),并且有的做错,如青塘区自愿去当红军的人,不得享受优待红军条例,只是强迫去当红军的人,才得享受红军优待条例”。[25]
  为此,中央“要求各级政府以最坚决的决心迅速纠正这些严重错误”[21],并针对性提出了改进的措施。一是要进行政治上的动员,发动最广大的工农群众对于参加战争的积极性;二是“要切实领导群众执行优待红军条例”[7]。对“有意和无意的来破坏红军削弱红军力量的对于该级政府领导者,要予以革命纪律制裁。”[21]1932年5月江西省委要求全江西苏区要达到百分之百执行优待红军家属,纠正党团对扩大红军消极怠工的态度。[17]78
  工作检查起到了一定的纠错效果。1932年6月江西省“纠正过去扩大红军的错误——强迫命令、指派、抽丁的扩大红军的方法。”[17]214各县的执行情况也比以前有所好转。如1932年10月于都县提到:“七月份扩红工作取得相当成绩”[26]249;会昌县也提到:“扩大红军的方式,较前进步,对欺骗命令强迫收买的方式,虽然有部分存在,但已大半纠正过来”。[26] 241同年底,福建省苏区亦表示:“各县最近以来,(工作方式)亦有转变,如检查优待条例,以及苏维埃内的各项工作做的不够,但各县最近以来亦有转变”。[27]其他工作通过检查,也取得了不错的效果。1932年4月底召开的人民委员会第十一届?;嵘?,主抓工作执行的项英指出:“各项工作,一般来说是有进步的,如领导各级政府,统一财政,发动群众,节省经济粮食,发动革命战争,都发有命令与训令,且收到相当成绩瑞金、石城、宁都都且派人检查并给以活的指导”。[28]这些工作的进步,跟中央二、三月份频繁、密集地开展工作检查密不可分。
  其次,通过工作检查有效加强了上级对下级的监督,打击了干部中的官僚主义、怠工懒政等现象。工作检查中发现执行不力者轻则处分,重则撤职,清理出了一批怠工、懒政的干部。如福建宁化县肖家乡土地部长消极怠工,没有开过任何会议来讨论春耕问题,从而导致该乡在该运动成为最没有成绩,最不能令人满意的地区。[29]再如,福建省苏区对武平县工作进行检查时候,发现武平县土地部长不但不将扩大会议的决议带回去实行,甚至连讲都不讲,以“群众粮食困难、不会开荒,无钱买纸来印表,无法登记”来掩盖怠工行为。
  最后,通过工作检查也具有打击腐化、防范腐败的作用。工作检查发现问题同时,自然也会将工作中的贪污现象揪出来。通过工作检查,发现“有些政府发生浪费金钱,以及贪污舞弊的种种坏现象”。[10]10如1932年10月胜利县对财政、粮食工作进行检查时,几个月中“查出不少贪污腐化份子”。[26]194同月,南广县检查过去工作,发现许多党员开小差,贪污腐化是区一级常有的现象。如青桐区委假造账目,区委平分公款。[26]93-94再如湘坑湖乡苏主席,一贯怠工腐化找爱人,该乡的文书也经常公报私仇。[30]财政是贪污的重灾区,中央要求各级政府“实行预决算,并须每月审查账目,对于下级存款必须随时清查提取,随时检查贪污浪费”[31]。以往福建省苏区,财政混乱。为此,福建省苏区经常派人到各县区检查财政与提款,“过去贪污浪费打埋伏种种毛病,已减少了许多”。[27]通过工作检查,中央发现苏维埃内部“贪污的现象还很严重”,因此决定对地方苏维埃政府继续改造,将“革命战争工作消极怠工的份子,驱逐贪污腐化官僚等份子出苏维埃”。[10]31因此,频繁的工作检查,可降低腐败发生的机率,检查也容易造成腐败行径的暴露,使许多苏区干部不敢腐败,这很大程度上起到了防范腐化的作用。
  苏区工作检查制度的推行,取得了部分成效,但不足之处也很明显。检查方式上,工作检查完全依赖于中央的强力推动,地方苏维埃政府多被动地开展检查,以致于检查缺乏持续性,更没有形成自动运作的长效机制。“因此,照旧工作的状态是很普遍现象,甚至有些地方的工作比以前的进步速度还要差。”[32]检查对象上,中央频繁对省、县政府进行工作检查,但检查的面基本上局限在省、县政府,没有将检查深入到基层。福建省苏区提到“没有建立很好的检查制度”“尤其是县以下没有建立检查,又没有报告”[27]。检查内容上,多集中在扩红、公债等几个中心工作上,对其他工作检查较少。1932年10月,福建省苏区提到“苏维埃政纲实施非常不充分”,主要对劳动法、土地法、婚姻法的执行很不充分,尤其是婚姻法“更没有完全实施”。[33]这距离中央强力开展工作检查已有半年了,而许多工作的检查仍未能推进。至1932年底,苏区的工作检查仍未能发生根本性改观,中央也表示“建立巡视制度与检查工作制度,来实行检查地方苏维埃工作,在实际上到现在尚未很好的建立起来”。[24]
  不可否定的是,苏区工作检查制度的初步建立是革命政权进行早期制度探索的重要内容,促进了苏区各项工作的执行。历史是现实的借鉴。当今,为了更有效提高政府的执政效率,打击懒政、怠工、腐败等现象,加强工作检查制度建设,推进工作检查仍十分必要。
 
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 ?。ㄗ髡? 上海师范大学人文与传播学院博士研究生;江西师范大学历史文化与旅游学院教授

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